Artículo publicado por primera vez en 1970
LA REFORMA DE
LA PROPIEDAD DEL
SUELO URBANO
EN LA
ADMINISTRACIÓN DE
PAZ ESTENSSORO
*
Carlos Calvimontes Rojas
Como una
de
las
consecuencias de
la Revolución de
abril
de
1952
se determinó
la máxima
extensión
posible de la
propiedad
urbana,
sin
edificar, en
manos de una sola
persona.
Tal
determinación
se apoyó
en que
los terrenos
urbanos sin edificar
y
de
gran
extensión no
cumplían
una función
social,
a
que sus
propietarios
sólo pretendían beneficiarse,
mediante
la especulación, con
las plusvalías urbanas, acaparando
tierras
y
valorizándolas
sin esfuerzo
alguno de
su
parte. Por
otra
parte,
se
arguyó
que tal
situación
dificultaba la
solución
del problema
de la
vivienda y
constituía
un
obstáculo
al crecimiento racional de
las ciudades.
Aunque la función social
de la propiedad tiene alguna
tradición en
el proceso
·de
renovación
y
enmiendas del ordenamiento legal fundamental
de la
República de Bolivia,
sólo
en
1954 se
utilizó el concepto
expresado
en el artículo 17 de
la Constitución
Política del Estado de
1947
[1]
para
sancionar
una
serie
de disposiciones
legales
de diferente
·nivel
que constituyeron
la llamada Reforma
de
la Propiedad Urbana.
[2]
El antecedente inmediato a dicha Reforma determinó el
reajuste de
la propiedad inmobiliaria
urbana del país
y se fundamentó en la
necesidad de
actualizar
el
valor
de ese
tipo de propiedad
con fines
impositivos,
ya que
no se
había
efectuado
regularmente la
.revaluación
quinquenal
ordenada por
una ley
de
1928
[3].
Sin embargo,
el método provisional
propuesto no llegó
a actualizar el valor
de la
propiedad
urbana, dejándolo
muy inferior al valor real. Tal
circunstancia permitiría
la
ulterior
expropiación a
bajo
costo.
Aunque la
legislación de
la
Reforma
comprendía
las
tierras dentro
de los radios
urbanos de las
capitales de los departamentos,
[4]
sólo se
la aplicó
en las
ciudades de
La Paz
y
Cochabamba; pero,
únicamente
en
la primera
de ellas
con cierta
significación.
Por
ello se
describirán
las normas
legales nacionales,
complementadas
por
las
dispuestas
por la
Municipalidad
de La
Paz,
y
los
resultados
alcanzados
en dicha
ciudad.
El objeto de la Reforma fue la tierra urbana de propiedad privada, de cualquier
forma, unitaria o fragmentada, y mayor de una hectárea. De tal manera quedaban
sujetas a expropiación las tierras excedentes a esa superficie aun cuando el
propietario tuviera sus inmuebles en distintos sitios de una ciudad, siempre que
no estuvieran edificados o que tuvieran construcciones sin importancia. En el
caso de que el terreno o los terrenos, en manos de un solo propietario
sobrepasaren una hectárea y que en él o en ellos se encontraren una o más
construcciones se descontaría la superficie edificada y el resto sería medido
para fines de expropiación, quedando en poder del propietario una superficie no
construida igual a una hectárea.
Se estableció que el radio urbano que se tomaría en cuenta, para el caso de la
ciudad de La Paz sería el fijado diez años antes.
[5]
Las áreas fuera de ese radio quedarían bajo el Régimen de la Reforma Agraria.
[6]
Las propiedades que hubieran quedado parcialmente en el radio urbano se
afectarían de acuerdo a los regímenes de la Reforma Agraria y de la Reforma
Urbana en las áreas correspondientes.
Quedaban al margen de la Reforma los establecimientos lecheros e industriales
los ampos deportivos, los sanatorios y clínicas, las empresas de aeronavegación
y ferroviarias y los establecimiento educacionales y de asistencia social.
Los campesinos que estaban asentados, como arrendatarios, dentro de los límites
urbanos podían conservar, previo pago del valor del terreno, hasta 900 m2
como dotación para vivienda. Además, tenían derecho a una indemnización
por el lucro cesante.
[7]
Las municipalidades, después del levantamiento planimétrico que determinaría la
afectabilidad de las propiedades con superficies mayores a una hectárea,
generalmente localizadas por denuncia de posibles adjudicatarios, debían
proceder a tramitar la expropiación en su favor; aduciendo causas de necesidad y
utilidad públicas, notificando a los propietarios para que en un plazo de
treinta días comparecieran en audiencia a fin de establecer el precio y la forma
y condiciones de pago. Ante la resolución municipal
[8]
de afectación no se admitiría más recurso que el de apelación ante el Ministerio
de Obras Públicas.
Una vez concluido el trámite de expropiación se realizarían los estudios de
planificación urbana, cuyo costo debería pagar el propietario afectado, para
determinar las áreas residenciales netas y las áreas de uso público: terrenos
sin edificación y para reserva, espacios verdes, construcciones de beneficio
público, núcleos escolares y edificaciones industriales y comerciales.
Realizados los estudios urbanísticos y descontadas las áreas de uso público en
general, los propietarios afectados podían escoger la hectárea que permanecería
en su poder. La indemnización por las tierras, que fue muy baja, se la abonaría
en un plazo máximo de un año, en doce cuotas iguales. A los campesinos
arrendatarios se les indemnizaría por el lucro cesante en el momento de
notificarles el desalojo del terreno.
La Municipalidad estaba sólo entonces, autorizada para reglamentar la forma,
precio y condiciones de venta y para distribuir los lotes, de extensión
suficiente para la construcción de viviendas·, a obreros y gentes de la clase
media, considerados individualmente o agrupados y que no poseyera no bienes
inmuebles urbanos.
Los adjudicatarios tenían la obligación de construir sus viviendas en el plazo
impostergable de tres años a partir de la instalación, en la zona respectiva, de
los servicios públicos de agua potable y alcantarillado.
La aplicación, casi exclusiva, de la Reforma en la ciudad de La Paz se debió a
la confluencia de varios factores: es la sede del gobierno, tiene el mayor
volumen de población y una tasa de crecimiento elevada. Además sufre de una
escasez de tierras muy grande por las características de su contexto geográfico.
[9]
A la fecha, los terrenos expropiados en La Paz llegan a 95 hectáreas. Esta
superficie, descontando las áreas de uso público, aunque no todas las
establecidas por las normas legales, fue distribuida entre los miembros de 26
agrupaciones de obreros y empleados públicos, que, se estima, suponen un volumen
de población que fluctúa entre 15 y 20 mil personas; cantidad que significaría
del 4 al 6 % de la población de la ciudad a mediados de los años cincuenta,
época de las adjudicaciones más importantes, y entre el 3 y el 4 % de la
población actual.
[10]
La Reforma, con un campo territorial de aplicación tan restringido,
sólo
alcanzó
mediano éxito al
evitar la
especulación en
aproximadamente el 2% del suelo
urbano de la ciudad
más importante del
país.
Los
objetivos
relativos al
mejoramiento de la
situación
de las
condiciones habitacionales de sectores
desfavorecidos no tuvieron,
absolutamente —por la inexistencia
de condiciones
financieras y técnicas
,
Por otra parte, los bajos ingresos
de
los
adjudicatarios no
permitieron, en la mayoría de los
casos,
disponer
de
recursos
.para
la construcción
de viviendas aceptables.
De tal
manera
que, a
la
techa,
existe una
parte de
lotes
sin
construir, otra con
construcciones sin terminar
y otra con malas
construcciones terminadas.
Como las
construcciones no
se ejecutaron
bajo ninguna
norma técnica,
las
condiciones
de habitabilidad
son pésimas; además, de
acuerdo
con
las regulaciones
municipales,
una buena
parte
son
consideradas
clandestinas.
No hubo
ninguna relación
entre
la afectación
de tierras y
la planificación
urbana
en
general.
De tal
manera que,
sin tomarse
en
cuenta las anémicas
disposiciones
legales de
la Reforma,
las
áreas
expropiadas no fueron
dotadas de
los servicios
públicos
indispensables, no
se
reservaron todas
las
áreas
determinadas para uso
público y no se
.las
dotó del
equipamiento comunitario mínimo
necesario.
Por
último,
actualmente se presenta
otro problema
por la
falta de
previsión en
las
normas legales
que se
comentan
y
por la
ausencia,
crónica en el
país, no
sólo
de planes
que hubieran
debido tomar en
cuenta la necesidad de
disponer de áreas de reserva, sino también
de una
política
de
desarrollo urbano. Las ciudades han
ampliado sus
radios urbanos
sin sólidos
estudios previos
y actualmente
ocurre
que
las tierras
afectadas por
la Reforma
Agraria
podrían ser
afectadas
por la
Reforma Urbana,
con la
natural resistencia
de los
propietarios
que sufrirían
una doble expropiación en
un
lapso
relativamente
corto.
[13]
En conclusión,
la Reforma
de la
Propiedad Urbana,
por falta
de
medios
de todo
orden ha sido,
en la
práctica, inoperante,
cuando
pudo
ser un
instrumento de primera
clase para
la
planificación
urbana en
Bolivia. Puede que
no
sea
tarde
para corregir
los errores,
pero se ha
perdido un tiempo precioso.
1.
En la Constitución Política del Estado actualmente vigente que data de 1967,
el artículo correspondiente (22) dice: "Se garantiza la propiedad privada
siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.
La expropiación se impone por causa de utilidad pública o cuando la propiedad no
cumple una función social calificada conforme a ley y previa indemnización
justa''. Además, como innovación de la actual Constitución se establece en el
artículo 206: "Dentro del radio urbano los propietarios no podrán poseer
extensiones de suelo no edificadas que las fijadas por ley. Las superficies
excedentes podrán ser expropiadas y destinadas a la construcción de viviendas de
interés social".
2.
Decreto Supremo Nº 03319 de 27 de agosto de 1954, que sentaba las bases de
la Reforma. Decreto Supremo Nº 03826 de 2 de septiembre de 1954, que
complementaba a la anterior disposición principalmente para evitar el escamoteo
que se produjo mediante transacciones ficticias, con el fin de disminuir el
tamaño de las propiedades y hacerlas inafectables por la Reforma. Ley de la
República de 29 de octubre de 1956, que elevaba a leyes los anteriores·decretos.
3.
Decreto Supremo Nº 03679 de 25 de marzo de 1954.
4.
Ya en esa época existían algunas ciudades de mayor población que la
de algunas capitales de Departamento.
5.
Ordenanza Municipal de 13 de julio de 1944.
6.
Decretos Supremos 03464 y 03471.
7.
Hasta una suma equivalente a cinco veces el promedio de sus ingresos,
tomando en cuenta los dos últimos años de su trabajo en el terreno arrendado.
8.
Elaborada en la Dirección General de Afectación de Tierras Urbanas, oficina
creada para atender la aplicación de la Reforma en la ciudad de La Paz.
9.
La Paz está en un cañadón bordeado por el Altiplano y la Cordillera Real.
10.
Las agrupaciones de adjudicatarios depositaron por concepto de pago por los
terrenos casi US$ 43.000. Lo que equivaldría a unos US$ 13 por lote.
11.
Cuadernos de CONAVI, Nº 1, agosto de 1964, pg. 63
12.
Decreto Supremo Nº 04385 de 30 de abril de 1956, que instituye el Régimen de
Vivienda Popular y, para su aplicación, el Instituto Nacional de Vivienda.
Decreto Supremo Nº 06916 de 3 de julio de 1964, que reorganizando .el Instituto
Nacional de Vivienda crea el Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI) , una de
cuyas funciones es la de "definir y calificar la vivienda y las urbanizaciones
de interés social". Su directorio tiene, entre otras, la siguiente atribución;
"Tramitar expropiaciones en la aplicación de la Ley de Reforma Urbana"'.
13.
Actualmente, la
Municipalidad de
.La
Paz ha adelantado
gestiones tendientes
a
expropiar una extensión
de
aproximadamente
100
km2
para
reserva. Esta
área, en
el
inhóspito
Altiplano; donde ahora
está
creciendo la
ciudad con zonas
para vivienda
de
la población
de más
bajos recursos
y
establecimientos
industriales,
aduaneros
y
de transporte,
estaba
fuera del
radio
urbano cuando se
dispuso la Reforma
de la
Propiedad
Urbana.
*
Publicado:
Políticas de urbanización y reforma urbana en América
Latina. Compilación de Jorge Enrique Hardoy, Instituto Torcuato Di Tella, 1970.
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urbtecto@gmail.com